Sumario: SUMARIO: 1. Introducción. — 2. Labor de la Facultad
de Derecho de la Universidad de Buenos Aires. — 3. Desarrollo legislativo. — 4.
Ley 26.939 Digesto Jurídico Argentino. — 5. Especialidad medio ambiente y
recursos naturales. — 6. Colofón.
1. Introducción
Ricardo LORENZETTI (1), con respecto a la
materia ambiental dijo, "en el plano legislativo se ha comenzado a
denunciar una enorme proliferación de leyes existente en la mayoría de los
países, sin que semejante ACTIVIDAD LEGISFERANTE se traduzca en acciones efectivas
(2). Este es un problema que hay que revertir".
Uno de los precursores de la especialidad en Argentina,
Guillermo J. CANO, indicaba en el conocido trabajo de "Introducción al
Derecho Ambiental Argentino"(3), La Ley, Tomo 154,
Sección Doctrina, p. 314 — 315, que "La legislación ambiental está
dispersa en numerosas leyes, cuyo objeto son determinados componentes del
entorno (leyes de aguas, minería, forestales, de suelos, etc.), o factores
influyentes en él (leyes de contaminación atmosférica o hídrica, sobre erosión,
etc.). Su localización y consulta se hace por ello bastante difícil. Una
solución razonable y útil sería la que propuse para nuestra legislación de
aguas, preparando el proyecto pertinente; expedir, mediante un decreto un
"texto ordenado", que sin separar las normas legales de los textos de
que forman parte, permitan su ordenación sistemática y su consulta fácil por
los administrados, destinatarios finales de toda la legislación".
Notables especialistas en la materia, en la Argentina,
señalan coincidentemente, esta infinidad y variedad de normas que caracterizan
a nuestra disciplina. Por lo demás, se destaca el carácter IN FIERI del Derecho
Ambiental (4), que se encuentra en un ciclo de plena
formación jurídica, de manera que una labor de ordenamiento legislativo, es de
vital trascendencia para esta novísima disciplina jurídica.
La Unión Internacional de Conservación de la Naturaleza UICN
(5), reclama legislación específica e integral, superando el
carácter fragmentario de la misma, y la enorme cantidad de lagunas,
duplicaciones e incluso conflictos (por superposición normativa), siempre
presente. Es preciso entonces, arremeter contra el desorden legislativo.
En la especialidad medio ambiente y recursos naturales
existe una "selva legislativa que forma la legislación moderna",
parafraseando excelentes estudios de Juan PRADO—. Roberto GARCIA MARTINEZ (6), por sobreabundancia de normas de difícil conocimiento y
comprensión. "Hipertrofia legislativa" — en la terminología de
CARNELUTTI. Y resulta a todas luces imprescindible, compaginar, comprender,
interpretar, y ordenar esa "legislación furibunda", habiéndose
aludido hace ya muchos años atrás, por IVAL ROCCA— Roberto DUFRECHOU (7), en el caso del Derecho Ambiental, a un "aluvión
legislativo", derivado de fuentes diversas. Por ello, es urgente contar
con una fuerte cuerpo normativo consolidado, que permita poner en buen orden,
"ese magma de normas", "esa legislación motorizada", según
la definición siempre clara y gráfica, del Profesor español, Eduardo GARCÍA DE
ENTERRÍA (8).
Veremos que el Digesto Jurídico Argentino, pretende en la
especialidad, ordenar, sistematizar, y publicitar las leyes vigentes en la
materia.
Daniel R. ALTMARK (9), quien fuera
coordinador ejecutivo del Proyecto, en la tarea que cumpliera la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires, — en coincidencia con el
Profesor de la Universidad del Salvador, Antonio MARTINO (10)—
, nos enseñan que en el sistema jurídico nacional conviven una enorme cantidad
de normas obsoletas, que éste último bautizara como "contaminación
legislativa" (nombre que se aplica en Italia, en Francia y menos en España
y en algunos países anglosajones, también llamada "basura
legislativa"), fruto del "crecimiento desmedido de leyes y la
imposibilidad de eliminar los residuos (normas abrogadas)". Y concluye diciendo
que, "el problema no viene por la cantidad (o la cantidad puede ser un
problema, pero no es el problema) sino por la calidad; dado que hay
derogaciones implícitas si éstas no se eliminan el orden jurídico continuará a
ser incierto. Cuando las leyes crecen en número, pero sobre todo cuando no
pueden eliminarse las leyes derogadas, porque no se saben cuáles son, el
sistema en vigor se torna incierto".
Históricamente, el Digesto o Pandectas, según nos ilustra el
clásico "Diccionario de Derecho Usual", de G. CABANELLAS (11), resulta la compilación o colección de las mejores
decisiones de los jurisconsultos romanos, hecha por orden del Emperador
Justiniano y promulgada por éste el 15 de diciembre del año 533. El Digesto,
nombre que se daba a los tratados muy extensos sobre el Derecho, proviene de
DIGERERE, distribuir ordenadamente o Pandectas, de dos voces griegas, que
significan contener todo, fue realizado por el famoso jurisconsulto TRIBONIANO,
que examinó más de 1600 libros; y constituyó de todas formas, el monumento
jurídico más grande de todos los tiempos y la base que ha servido a todas las
legislaciones.
Así, la Recopilación de leyes de los reinos de las Indias,
promulgada por Real Cédula de mayo 18 de 1680, por el Rey Carlos II, una obra
monumental dividida en nueve libros y 218 títulos que contienen 6385 leyes, se
debió a la necesidad de "ordenar y reunir el vasto material
legislativo", por "la abundancia de normas sancionadas por
España". Enseña Ricardo ZORRAQUÍN BECÚ (12),
"fue, en el pasado, un valioso estímulo para el conocimiento y la
aplicación del derecho indiano".
Juan Antonio TRAVIESO (13), integrante
de la Comisión de Juristas designados por Decreto 1050/2011 — Digesto Jurídico
Argentino BO 13/07/11, para explicar brevemente el desarrollo del mismo, señala
que: "Así entonces, el Digesto se fue elaborando en diversas etapas con el
aporte de la Facultad de Derecho de la UNBA y finalmente el empuje del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos".
2. Labor de la Facultad de Derecho de la Universidad de
Buenos Aires
La Ley 26.939, recientemente sancionada, del Digesto
Jurídico Argentino, es fruto de una labor conjunta de destacados especialistas
en las diversas ramas del derecho, y personal técnico de la Universidad de
Buenos Aires, el Ministerio de Justicia de la Nación y del H. Congreso de la
Nación. En efecto, entre 1999 al 2005, hubo un trabajo esmerado y prolijo de
más de 200 abogados y especialistas en las diversas materias que integran el
Digesto, emprendimiento que le imprimió la necesaria continuidad el Grupo de
apoyo Ad-Hoc, "Digesto Jurídico Argentino", del mencionado Ministerio
de Justicia y Derechos Humanos de la Nación, y finalmente, una nueva
integración de la Comisión de Juristas, nombrados por Presidencia del Poder
Ejecutivo Nacional. Por ello, Enrique G. BULIT GOÑI (14),
indica que "con previsible demora dada la complejidad del cometido, ha
culminado un proceso iniciado hace dieciséis años — pensando con el habitual
optimismo legislativo— cumplirlo en dos o tres, orientado a depurar el cúmulo
de leyes nacionales".
Desde el claustro universitario, el Proyecto en sus inicios,
estuvo a cargo de la Facultad de Derecho de la Universidad de Buenos Aires,
quien resultara adjudicataria de una licitación internacional, llamada con ese
objeto, con el apoyo de las editoriales jurídicas más importantes: La Ley,
Jurisprudencia Argentina y El Derecho. El trabajo se inició durante el decanato
de Andrés D´ALESSIO, bajo la dirección de Atilio ALTERINI, la Dirección
Académica de Omar ALVAREZ, la coordinación ejecutiva de Daniel ALTMARK, y la
dirección de los equipos técnicos de Ramón BRENNA. Hoy culmina las labores,
bajo el decanato de Mónica PINTO, por lo que el mismo Ramón BRENNA (15), señala que "se trata de un claro ejemplo de
continuidad de una política de estado ejecutada desde la Universidad
Pública".
3. Desarrollo legislativo
Veamos ahora su desarrollo legislativo.
El Congreso de la Nación por ley 24.967 (16),
estableció "los principios y el procedimiento para contar con un régimen
de consolidación de las leyes nacionales generales vigentes y su
reglamentación, a través de la elaboración y aprobación del Digesto Jurídico
Argentino". Y que el Digesto debe contener: a) Las leyes nacionales
generales vigentes y su reglamentación. b) Un anexo del derecho histórico
argentino o derecho positivo no vigente, ordenado por materias. Al derecho
histórico lo integran las leyes nacionales derogadas o en desuso y su
respectiva reglamentación. c) La referencia a las normas aprobadas por
organismos supraestatales o inter gubernamentales de integración de los que la
Nación sea parte".
Además se dispuso que "Las leyes y reglamentos que integren
el Digesto Jurídico Argentino se identificarán por su categoría con la letra
correspondiente, que individualizarán la rama de la ciencia del Derecho a la
que corresponde, a saber: A) Administrativo; B) Aduanero; C)
Aeronáutico-Espacial; D) Bancario, Monetario y Financiero; E) Civil; F)
Comercial; G) Comunitario; H) Constitucional; I) de la Comunicación; J)
Diplomático y Consular; K) Económico; L) Impositivo; M) Industrial; N)
Internacional Privado; O) Internacional Público; P) Laboral; Q) Medio Ambiente;
R) Militar; S) Penal; T) Político; U) Procesal Civil y Comercial; V) Procesal
Penal; W) Público Provincial y Municipal; X) Recursos Naturales; Y) Seguridad
Social; Z) Transporte y Seguros".
Dicha ley constituye una "Comisión de Juristas",
integrada por más de 200 profesores de reconocido prestigio en la especialidad
de algunas de las 26 materias (grandes ramas del derecho) establecidas para la
elaboración del Proyecto encomendado, con dictamen científico sobre la vigencia
y consolidación de las leyes en las materias respectivas. Y en el ámbito del
Congreso de la Nación, instituye la "Comisión Bicameral de Seguimiento y
Consolidación del Digesto Jurídico Argentino".
Para cumplir el objetivo de la ley, cual es fijar los
principios y procedimientos para lograr la consolidación normativa se emplearon
las siguientes técnicas: a) Recopilación. Abarca la clasificación, depuración,
inventario y armonización de la legislación vigente y un índice temático
ordenado por categorías. b) Unificación. Importa la refundición en un solo
texto legal o reglamentario de normas análogas o similares sobre una misma
materia. c) Ordenación. Traduce la aprobación de textos ordenados,
compatibilizados, en materias varias veces reguladas y/o modificadas
parcialmente.
En el mes de diciembre de 2010, en cumplimiento del Decreto
1050/11, el Ministerio de Justicia de la Nación, convocó un nuevo grupo de 14
especialistas (Comisión de Juristas, presidida por Arístides Corti), en
diferentes disciplinas jurídicas, a los que se le entregaron partes del
contenido normativo a revisar (leyes, decretos de necesidad y urgencia);
culminando la labor de esta última, el Poder Ejecutivo Nacional, envió el
Mensaje N° 1049 y el Proyecto de Ley para la aprobación del Digesto, el 15 de
julio de 2011 a la Cámara de Diputados.
Mabel C. PILOMENO (17), precisa que la
Comisión Bicameral aconsejó aprobar el Digesto Jurídico Argentino, actualizado
hasta el 31 de marzo de 2013, por la Dirección de Información Parlamentaria,
designada organismo de asistencia técnica por el artículo 16 de la ley 24.967.
El 27 de noviembre de 2013 la Cámara de Diputados le dio media sanción. Por
último, el Proyecto fue sancionado definitivamente, el 21 de mayo de 2014, por
el Senado.
4. Ley 26.939 Digesto Jurídico Argentino
La Ley 26939 (18) aprueba el Digesto
Jurídico Argentino, consolidado al 31 de marzo de 2013, cuyo contenido
comprende: 1) leyes nacionales de carácter general vigentes; 2) leyes
nacionales de carácter general no vigentes; y la referencia a las normas
aprobadas por organismos supraestatales o inter-gubernamentales de integración
de los que la Nación es parte.
Las categorías que establece el Digesto ley 26.939, artículo
7°, son treinta, en virtud de haber subdividido la letra "A" en seis.
Así se dispone que las leyes que integren el Digesto Jurídico Argentino se
identificarán por categorías con la letra correspondiente de acuerdo a la
siguiente enumeración: ADM) Administrativo; ACU) Cultura, Ciencia y Tecnología;
AED) Educación; ASA) Salud Pública; ASE) Seguridad; ASO) Acción y Desarrollo Social;
B) Aduanero; C) Aeronáutico-Espacial; D) Bancario, Monetario y Financiero; E)
Civil; F) Comercial; G) Comunitario; H) Constitucional; I) De la Comunicación;
J) Diplomático y Consular; K) Económico; L) Impositivo; M) Industrial; N)
Internacional Privado; O) Internacional Público; P) Laboral; Q) Medio Ambiente;
R) Militar; S) Penal; T) Político; U) Procesal Civil y Comercial; V) Procesal
Penal; W) Público Provincial y Municipal; X) Recursos Naturales; Y) Seguridad
Social; Z) Transporte y Seguros.
El artículo 8ª de la ley 26.939, crea en el ámbito del
Honorable Congreso de la Nación la Comisión Bicameral Permanente del Digesto
—que será continuadora de la Comisión Bicameral de Seguimiento y Coordinación
para le Confección del mismo—, con importantes atribuciones en materia de
actualización, edición, difusión y publicidad del Digesto. Estará integrada por
cuatro senadores y cuatro diputados designados por cada una de las Cámaras.
Dicha Comisión Bicameral Permanente, tendrá la asistencia técnica de la Dirección
de Información Parlamentaria de la Cámara de Diputados de la Nación, que a su
vez cumplirá con labores de recopilación de texto, y elevará a consideración de
aquella, el detalle de las actualizaciones que propone introducir al Digesto.
En el procedimiento de actualización del Digesto Jurídico
Argentino se observarán las siguientes pautas técnicas: CONSOLIDACIÓN, importa
refundición en un solo texto de normas análogas sobre una misma materia.
ORDENACIÓN, importa la aprobación de textos ordenados de materias varias veces
reguladas o modificadas parcialmente. CANTIDADES O CIFRAS, se expresarán en
letras y números. En caso de posible divergencia se tendrá por válido lo
expresado en letras. No podrán introducirse modificaciones que alteren el
espíritu de las leyes. Las leyes se identificarán por la letra de la categoría
correspondiente y número arábigo cardinal y corrido, respetando la fecha de
sanción. Corresponde al Poder Ejecutivo Nacional la determinación de la
Autoridad de Aplicación específica de las leyes.
Cabe destacar que la plena vigencia del texto de las leyes
contenidas en el Digesto, no es automático, sino que por el contrario se
habilita un período de 180 días corridos desde la publicación, para consultas y
observaciones con relación al encuadramiento en una categoría, la consolidación
del texto o la vigencia de una ley incluida en el Digesto; de las mismas, la
Comisión Bicameral, dará vista a la Dirección de Información Parlamentaria,
para que en el plazo de 10 días hábiles, efectúe una recomendación. La
resolución que ratifique o rectifique el encuadre, consolidación o vigencia
observados, deberá ser aprobada por la Comisión Bicameral, y se dará cuenta de
la misma a los miembros de ambas Cámaras.
Superado este plazo de 180 días corridos, resueltas las
observaciones, se dispondrá la publicación de la versión definitiva del Digesto
Jurídico Argentino.
5. Especialidad medio ambiente y recursos naturales
En el reparto de labores, nos tocó el altísimo honor, de
elaborar el Digesto Jurídico Argentino, en las especialidades "Medio
Ambiente y Recursos Naturales", que venían precedidas por tareas similares
encabezadas por dos notables especialistas en la materia, de la Facultad de
Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires, los doctores Mario F.
VALLS, y María Cristina ZEBALLOS DE SISTO. Se formó además un grupo de
colaboradores, integrado por los jóvenes abogados, Diana VEGA, a todo lo largo
del proceso, Soledad ARGÜELLO, en el primer tramo del mismo, Gustavo RINALDI, y
Gabriela FERRER, en el análisis puntual de leyes. Hubo además, un
acompañamiento permanente del Grupo Digesto Jurídico del Ministerio.
Desde el área del derecho medioambiental y de los recursos
naturales, se ha llegado a las siguientes conclusiones: 1.- CANTIDAD DE NORMAS
ANALIZADAS: 198.- 2.- CANTIDAD DE ARTÍCULOS ANALIZADOS: 3487.- de las cuales
resultan vigentes: 178 normas en total, habiendo perdido vigencia por caducidad
por objeto cumplido: 8; caducidad por vencimiento del plazo: 2; derogación
implícita: 9. También se considera que los siguientes artículos del Código de
Minería han perdido vigencia total o han sido derogados parcialmente, por las
causales que en cada caso se consignan: Apéndice (artículos 1 a 36), pérdida de
vigencia en virtud del dictado de normativa específica sobre hidrocarburos (Ley
17.319).- Y el Artículo 341, derogado parcialmente, Artículo 347 del texto
original, con supresión del 2° párrafo, derogación por objeto cumplido.
Hemos examinado desde un punto de vista crítico, con el afán
tan sólo de cumplir con el cometido contenido en la ley del Digesto Jurídico
Argentino, leyes de policía sanitaria animal, sanidad vegetal, riqueza
forestal, Parques y Reservas Naturales. Lucha contra plagas y enfermedades,
plaguicidas, vitivinicultura, de pesca, del tabaco, de la regulación de la
actividad algodonera, actividad azucarera, industria láctea, minería,
ganadería, conservación de fauna, suelos, hidrocarburos, petróleo y gas, y de
presupuestos mínimos de protección ambiental, como por ejemplo de las leyes de
residuos industriales, General del Ambiente, de PCBS, de Gestión Ambiental del
Agua, de Residuos Domiciliarios, de información pública ambiental, entre otras.
Finalmente, el proceso de depuración culmina con un listado
anexo de 67 leyes de medio ambiente (identificadas con la letra "Q")
y 96 leyes de recursos naturales (identificadas con la letra "X"). Se
destaca que las leyes aprobatorias de Convenios internacionales ambientales,
están incluidas en la rama de Derecho Internacional Público.
6. Colofón
Mucho se ha escrito sobre las bondades de esta labor (una
"obra ciclópea", siguiendo a MARTINO, "parecida a las
recopilaciones o codificaciones"), fruto del esfuerzo Jurídico científico
de nuestro país, de un grupo de especialistas en la totalidad de las materias y
abogados, desde el año 2005 al corriente año 2014, destinando largas horas de
estudio, análisis, investigación, y elaboración, para revisar 32.204 leyes
formalmente vigentes, desde 1853, y la Época de la Organización Nacional, hasta
nuestros días. Y dejar en pie tan sólo 3134, menos del 10%, como lo señalara la
Presidenta de la República, en el Discurso de Presentación el Digesto Jurídico
Argentino, el 12 de julio del 2011, en Casa de Gobierno.
Se habló desde la doctrina por quienes participaron
tempranamente en esta iniciativa (ALTMARK, MARTINO, Atilio ALTERINI), de un
trabajo de magnitud o envergadura extraordinaria, que pone a la Argentina en la
vanguardia en este tema. Y que la tarea significa un primer paso en la
democratización de la información jurídica (BRENNA), simplifica la búsqueda, y
el conocimiento, del Derecho vigente, y que el sistema posee coherencia,
completitud y economía, como sus principales virtudes, sin contar la elegancia.
No nos cabe la menor duda que sirve para fortalecer la
publicidad de las leyes, que contribuye de manera significativa al conocimiento
de las mismas, dando seguridad a las relaciones de derecho. Se trata entonces
de principios republicanos y democráticos, elementales en todo "Estado
Ecológico del Derecho" (QUIROGA LAVIÉ), que juegan en la base misma de
realización de esta obra jurídica, desafiante frente a un reto complejo,
heurístico, integral, totalizador, holístico, que nos lleve con el orden
legislativo, de navegar en oscuros vericuetos de la misma, a cursar rumbos, más
claros y sencillos.
(1) en valioso artículo Ricardo
Lorenzetti "La protección jurídica del ambiente", La Ley, ejemplar
22/10/97.
(3) Guillermo J. CANO
"Introducción al Derecho Ambiental Argentino", La Ley, Tomo 154,
Sección Doctrina, p. 314 - 315.
(4) Ver nuestro trabajo publicado en
"Digesto Jurídico Argentino. Legislación del Bicentenario",
Ministerio de Justicia de la Nación, p. 95, 2011.
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